Cuando se habla de contratación pública local, el debate suele centrarse casi exclusivamente en la normativa. La legislación de contratos, los procedimientos administrativos o los requisitos formales suelen ocupar la mayor parte de las conversaciones entre técnicos y responsables públicos.
Sin embargo, limitar la contratación pública a la mera aplicación de la ley es una visión incompleta. La normativa establece reglas y límites, pero no define por sí sola cómo gestionar eficazmente un proceso de contratación. Aplicar correctamente la ley no garantiza necesariamente que el resultado final sea el mejor.
La contratación pública es una actividad compleja que combina distintos ejes: el jurídico, el organizativo y el de gestión. Si solo se aborda desde la dimensión normativa, el sistema corre el riesgo de convertirse en un proceso burocrático centrado en el expediente en lugar de en el resultado.
Este enfoque provoca una paradoja frecuente: expedientes impecables desde el punto de vista formal que, sin embargo, terminan generando resultados poco eficaces para la administración y para los ciudadanos.
El problema de fondo en la contratación pública local
Uno de los principales problemas detectados en la contratación pública local es la tendencia a interpretar la ley de forma excesivamente formalista y restrictiva.
Esto significa que muchas administraciones aplican las normas de forma literal, sin atender al espíritu ni a la finalidad de la regulación. El resultado es una contratación orientada al cumplimiento del trámite más que a la obtención del mejor servicio o resultado.
Cuando esto ocurre, la finalidad del proceso deja de ser la gestión eficiente del servicio público y pasa a ser la correcta tramitación del expediente.
En la práctica, esto se traduce en situaciones como:
- Procedimientos excesivamente largos
- Interpretaciones rígidas de la normativa
- Rechazo de criterios evaluables por miedo a conflictos
- Priorización del trámite frente al resultado
El problema no es solo jurídico. De hecho, buena parte de las dificultades de la contratación pública tienen que ver con la organización y la gestión interna de las administraciones.
Cuando el expediente sustituye al resultado
Uno de los efectos más visibles de esta cultura administrativa es que el expediente se convierte en el objetivo final.
Sin embargo, un expediente de contratación es solo un medio. Su finalidad real es permitir que la administración obtenga un servicio, una obra o un suministro de calidad que responda a una necesidad pública.
Cuando el procedimiento se convierte en el centro del sistema, puede suceder algo aparentemente contradictorio: seguir todas las reglas y aun así terminar con el peor resultado posible.
Esto ocurre, por ejemplo, cuando el contratista que obtiene más puntos en la licitación no es realmente el que ofrece la mejor solución, sino simplemente el que mejor se adapta a unos criterios de valoración mal definidos.
Una contratación eficaz exige medir bien lo que realmente importa.
Interpretar la contratación pública local como una función de gestión
Una de las ideas clave para mejorar la contratación pública local es cambiar su concepción.
Contratar no es únicamente aplicar normas jurídicas. Es también una actividad directiva y organizativa que requiere planificación, análisis y gestión de recursos.
Si el sistema se analiza desde esta perspectiva, se entiende que muchos de los problemas actuales no son legales, sino operativos.
Entre ellos destacan:
- Falta de planificación anual de contratos
- Escasa coordinación entre departamentos
- Sobrecarga de los equipos de contratación
- Interpretaciones excesivamente formalistas
Abordar estas cuestiones permite mejorar notablemente el funcionamiento del sistema sin necesidad de modificar la legislación vigente.
La importancia de planificar la contratación
Una de las medidas más efectivas para mejorar la contratación pública es la planificación.
La planificación anual de contratos permite anticipar necesidades, organizar los expedientes y coordinar a los distintos departamentos implicados.
Sin esta planificación, lo habitual es que cada área de la administración solicite sus contratos de manera urgente, generando un cuello de botella en los servicios de contratación.
La planificación obliga a definir con antelación:
- Qué contratos se van a realizar
- En qué momento del año
- Qué documentación debe aportar cada departamento
Este enfoque permite ordenar prioridades, distribuir el trabajo y evitar retrasos innecesarios.
Roles clave dentro de la contratación pública
Otro elemento fundamental es la correcta definición de los roles que intervienen en el proceso de contratación.
En muchas administraciones estos roles no están claramente delimitados, lo que genera conflictos, duplicidades o decisiones poco eficientes.
En un sistema bien organizado deberían intervenir, al menos, los siguientes actores:
- El órgano de gobierno, que define la necesidad pública.
- La unidad promotora, que diseña la solución técnica.
- El departamento de contratación, que tramita el expediente.
- El responsable del contrato, que supervisa la ejecución.
Cuando estas funciones se mezclan o se trasladan a departamentos que no les corresponden, el proceso pierde eficacia.
Por ejemplo, es habitual que los juristas acaben definiendo los requisitos mínimos de solvencia que deben reunir los contratistas, así como los criterios de valoración de las ofertas, cuando resulta evidente que estos no son temas de naturaleza jurídica, por lo que la responsabilidad recae en las unidades promotoras de los contratos, aunque se valgan de la ayuda de las unidades técnicas.
Definir correctamente la solvencia del contratista
Uno de los aspectos más relevantes en la contratación pública local es la definición de los requisitos de solvencia.
Estos requisitos determinan qué empresas pueden participar en la licitación. Si se fijan de forma demasiado genérica o poco exigente, cualquier empresa podrá presentarse, aunque no tenga experiencia real en el objeto del contrato, o dicha experiencia sea insuficiente.
Esto puede provocar que empresas con poca preparación compitan en igualdad de condiciones con empresas especializadas.
La normativa exige igualdad de trato, pero también permite establecer requisitos proporcionales a la complejidad del contrato.
Definir correctamente estos criterios es esencial para garantizar que las empresas que participan en la licitación realmente están capacitadas para ejecutar el contrato.
Reducir la burocracia sin perder control
Otro de los grandes desafíos de la contratación pública es encontrar el equilibrio entre control y agilidad.
En muchos casos se generan procedimientos excesivamente largos que ralentizan la ejecución de las políticas públicas.
Por ejemplo, se han detectado situaciones en las que los expedientes de contratación pueden tardar entre seis y siete meses en completarse.
Este retraso tiene consecuencias directas:
- Obras que se ejecutan más tarde
- Servicios que tardan en ponerse en marcha
- Subvenciones que no se llegan a ejecutar
En algunos casos, incluso se pierden fondos públicos simplemente porque la administración no consigue tramitar a tiempo los contratos necesarios.
Aprovechar mejor los instrumentos de contratación
La legislación actual ofrece múltiples herramientas y opciones para agilizar la contratación, en general, y la eficiencia y la simplificación, en particular, entre las cuales destacamos las siguientes:
- Elaborar la PAC (Previsión Anual de contratos): qué, para cuándo, requisitos
- Anticipar actuaciones, cuando sea previsible la próxima existencia de crédito y convenga por razones de tiempo, tramitando los expedientes hasta la formalización del contrato, sometiendo las actuaciones a condición suspensiva de existencia de crédito, en aplicación de la autorización de la LCSP para actuar así.
- Cambiar la concepción del fraccionamiento del objeto y acomodar la práctica a esa concepción, dejando de analizar los casos únicamente en base al objeto, e incluyendo también los sujetos (contratista y órgano de contratación) y la causa.
- Dejar de utilizar los umbrales SARA generales en suministros y servicios (216.000€) que recaen en el ámbito de los sectores excluidos, y utilizar el previsto para dichos sectores, que son mucho más elevados que aquellos (432.000€).
- Dejar de aplicar la LCSP a los negocios patrimoniales (por reenvío a esta de la legislación patrimonial), porque tales contratos están excluidos de su ámbito de aplicación por el art. 9 y, además, la LCSP resulta inapropiada y perturbadora en muchos casos.
- Adecuar mejor a la LCSP la calificación de los contratos de servicios y de concesión de servicios, cuando en el contrato está previsto algún tipo de compensación económica al contratista, por parte de la Administración, cuando se sabe de origen que el servicio es deficitario.
- Mejorar la configuración, estructura, simplificación y claridad de los pliegos de cláusulas administrativas particulares.
- Mejorar la elección del procedimiento:
✓ Utilizar el Procedimiento Restringido cuando se necesita del futuro contratista un plus más de solvencia, que no se obtendría con el Procedimiento Abierto.
✓ Utilizar los procedimientos Abierto Simplificado Ordinario y Abierto Simplificado Abreviado cuando estos procedimientos se ajustan pacíficamente a los supuestos que se quieren contratar, sin alterar las características de tales supuestos, para que encajen bien en esos procedimientos.
- Reconducir los requisitos mínimos de solvencia que deben poseer los contratistas a lo que una gestión correcta de la gestión requiera, dejando de establecer tales requisitos de forma superficial e inútil. (Unos requisitos de solvencia que no responden al grado de especialización, conocimientos o experiencia de un contratista afecta al principio de no discriminación, pues este no obliga únicamente a tratar de forma igual lo igual, sino también a no tratar igual lo desigual).
- Reconducir el establecimiento de los criterios de adjudicación fijando aquellos (sean matemáticos o sean discrecionales) que miden certeramente la mejor oferta en cada caso. En esa línea, establecer la valoración por fases excluyentes cuando la elección de la mejor oferta lo requiera. Con todo, el objetivo debe ser conseguir que la oferta que más puntos obtenga, siempre sea la mejor, no solo la que más puntos obtenga.
- Ajustar mejor a la Ley y a la doctrina, redefiniendo y simplificando los contratos menores (Elaboración de un solo informe previo, en lugar de dos o tres, quedando excluido el de la Secretaría, según recientes pronunciamientos de las Juntas Consultivas; establecer los supuestos en que se aplicarán a prestaciones reiteradas; establecer mejor los supuestos en que se solicitarán tres ofertas o una sola; etc)
- Completar y organizar mejor los instrumentos a utilizar para los gastos muy pequeños, con el fin de completar la aportación que pueden hacer los contratos menores:
– Almacén de suministros
– Anticipos de caja fija
– Gastos librados a justificar
– Acuerdos Marco
- No contaminar los contratos de baja cuantía de los PANAP con el régimen aplicable a los contratos menores, aunque coincidan las cuantías de aquellos y las de estos. Según esto, no sería aplicable a los PANAP el plazo de duración de los contratos menores.
- Utilizar los Acuerdos Marco, instrumento de contratación global, de grandes ventajas prácticas, con respecto a los contratos específicos tradicionales, teniendo en cuenta especialmente la posibilidad de disponer de un contratista marco, sin necesidad de que esté detalladamente definido el objeto y, por ende, el precio. Es el caso, por ejemplo, de hacer un Acuerdo Marco para la adquisición de material de oficina, de ferretería, fontanería, uniformes de trabajo, material informático, etc.
- Utilizar los Sistemas Dinámicos de Adquisición, instrumento que, para contratos repetitivos, aporta la gran ventaja de gestión de que se trata de una especie de licitación permanentemente abierta, en la que la selección de los licitadores es permanente, y a los cuales se les solicita oferta cada vez que surge la necesidad de realizar un nuevo contrato.
- Simplificar la parte final de los procedimientos, a partir de la distinción entre el concepto “proceso” y el concepto “procedimiento” y teniendo en cuenta que este se cumple. La simplificación consiste en: ✓ Unificar en una misma intervención del órgano la aprobación de la clasificación de las ofertas y la adjudicación. ✓ Unificar la notificación del requerimiento de documentación al primer clasificado y la de adjudicación y formalización.
- Calificar correctamente los contratos SaaS, que es un modelo de entrega de software en la nube donde los usuarios pagan una suscripción para acceder a aplicaciones a través de Internet, en lugar de comprarlas e instalarlas localmente, permitiendo un acceso fácil desde cualquier dispositivo con conexión, mientras el proveedor gestiona toda la infraestructura, mantenimiento y actualizaciones. Puede ser calificado de SUMINISTRO, SERVICIO, o MIXTO.
- En el caso de reinternalización de servicios, aplicar correctamente la subrogación, de acuerdo con el art. 130-3 LCSP, 44 ET, Directiva 2001/23/CE y la reciente jurisprudencia del TS. El personal fijo se incorpora a la Administración como fijo.
- Llevar a cabo una completa operación de normalización administrativa, que abarque todo tipo de trámites repetitivos, tales como, Pliegos, informes, actas, notificaciones, comunicaciones, etc.
El uso adecuado de estas herramientas y posibilidades que ofrece la Ley, aplicada con criterios de gestión, puede reducir significativamente los tiempos de contratación y mejorar la calidad de los resultados.
La contratación pública local necesita más recursos
Además de mejorar la organización y los procedimientos, existe otro problema estructural que afecta a muchas administraciones: la falta de personal en los departamentos de contratación.
Estos departamentos suelen estar infradotados a pesar de que el volumen de trabajo no deja de crecer.
El aumento de población, la ampliación de servicios públicos y el incremento del presupuesto municipal generan cada vez más expedientes.
Sin embargo, los equipos encargados de gestionarlos suelen mantenerse prácticamente iguales.
Esto genera una presión constante sobre los técnicos y dificulta la mejora del sistema.
Contratación pública local con Dinámica Pública Consultores
La contratación pública local no es únicamente un proceso jurídico. Es, sobre todo, una herramienta de gestión que permite a las administraciones prestar servicios públicos eficaces.
Cuando el sistema se centra exclusivamente en el cumplimiento formal de la normativa, el expediente sustituye al resultado y la burocracia termina ralentizando la acción pública.
Mejorar la contratación pública no requiere necesariamente nuevas leyes. En muchos casos basta con cambiar la forma de interpretar y aplicar las existentes.
En Dinámica Pública Consultores trabajamos precisamente en este enfoque: ayudar a las administraciones a transformar la contratación pública en una herramienta estratégica de gestión, capaz de generar mejores servicios para la ciudadanía.